Взаимоотношения “Центр - регионы”
как предмет политического торга на Украине:
история и современность

Вся история организации внутреннего территориального устройства Украины (на протяжении как последних пяти лет, так и предыдущего периода) прежде всего сводится к “битве за власть в областях”.

Среди прочих, наиболее часто дискутируемыми вопросами являются следующие: будет ли у граждан Украины возможность избирать собственные областные Советы вообще; если да, то будут ли местные Советы органами самоуправления или органами государственной власти (своеобразными “филиалами Центра”, в представлении Киева), должен ли председатель облсовета избираться депутатами или всем населением области и т.д.

На протяжении последних пяти лет “перетягивание каната” между Киевом и областями происходило по вполне логичной и легко объяснимой схеме:

Война с областями

Почему-то в украинских средствах массовой информации постоянно муссируется тезис о том, что Конституцию нужно принимать немедленно, не сходя с места, кровь из носу. “Все недовольны, - пишет назидательно “Голос Украины”, - но принимать надо”.

А зачем? Зачем принимать без всякого глубокого обсуждения рыхлый и сырой документ? Тем не менее, упомянутый тезис уже сделал свое дело, и в тех же средствах массовой информации из всех проблем, возросших на конституционном поле, обсуждается лишь вопрос о том, каким способом этот скверный проект принимать. Изредка дискутируется вопрос о структуре будущего Парламента. И то лишь потому, что эта проблема жгуче волнует самих парламентариев.

***

Но ведь проект Конституции содержит гораздо больше явных недоработок, о которых уже сейчас стоит говорить во весь голос.

Например, извечный спор между Центром и регионами. Суть этого “территориального вопроса” кратко может быть сведена к следующему:

Будут ли иметь граждане Украины возможность самим, без вмешательства центральной власти, решать ВСЕ вопросы самоуправления, прежде всего на уровне областей? Будут ли местные Советы органами реального самоуправления, или они станут просто филиалами Центра (в определении киевских чиновников: органами государственной власти)? Будет ли вообще у граждан Украины возможность избирать областные Советы?

Организация власти на местах видится авторам проекта Конституции таким образом.

Право местного самоуправления предоставляется лишь жителям сел, поселков и городов (будем называть это “нижним уровнем”). На уровне областей и районов местное самоуправление не предусмотрено. На нижнем уровне граждане непосредственно избирают сельские, поселковые и городские Рады в которые входят “радники” и “головы” Рад. Районные Рады формируются автоматически, в них “по должности” входят головы Рад нижнего уровня. Лишь голова райрады избирается населением района. Соответственно, из голов райрад, так же “по должности”, формируется областная Рада. Ее голова избирается жителями области. Причем, головы Рад одновременно возглавляют соответствующие исполкомы.

Полномочия местных Рад подробно расписаны в проекте. В них включаются: вопросы коммунального хозяйства, социальной защиты, просвещения, культуры, охраны здоровья, окружающей среды, общественного порядка.

Параллельно, на районном и областном уровнях действуют госадминистрации. Головы обладминистраций назначаются и освобождаются президентом Украины по представлению Кабмина.

В функциях госадминистраций значится контроль над соблюдением Конституции и законов Украины, актов президента и прочих органов исполнительной власти, контроль над соблюдением и обеспечением прав граждан, законности и правопорядка. Именно администрации управляют государственной собственностью на вверенных им территориях (а это как раз и есть основа реальной власти в областях).

Головы администраций имеют право приостанавливать любые решения органов местного самоуправления, если, по мнению голов администраций, эти решения не будут соответствовать Конституции, законам или любым другим правовым актам.

***

Похоже, что вся история организации внутреннего территориального устройства Украины (и, как будет видно дальше, не только последних пяти лет) прежде всего сводится к “битве за власть в областях”. Попросту говоря, спорят, оставить ли эту власть народу или непременно отдать Центру.

Впервые эту проблему в рамках современного конституционного процесса поставил Председатель Верховного Совета УССР, председатель тогдашней Конституционной комиссии Леонид Кравчук в своем докладе “О концепции новой Конституции (Основного Закона) Украинской ССР” 14 мая 1991 года.

Этой Концепцией предусматривалось сохранить местное самоуправление лишь на нижнем уровне. В областях оно упразднялось, здесь задумали ввести местную администрацию, назначаемую президентом. Ликвидация облсоветов в Концепции высокопарно обосновывалась... “дальнейшим развитием демократии и реального самоуправления”. Мол, зачем же обременять местные Советы столь непосильным бременем - государственной властью?

Поскольку КПУ тогда резко критиковала такой поход, в той же Концепции в качестве дополнительного варианта предусматривался и другой путь решения проблемы. Местные Советы объединили в себе функции местного самоуправления и государственной власти, то есть в чем-то они правили бы от имени народа непосредственно, а в чем-то от имени Центра.

Альтернативный проект Конституции, предложенный КПУ, разделял эти функции: самоуправление оставалось за местными Советами, а филиалами Центра становились местные исполкомы. Вполне обоснованно оппоненты коммунистов задавали вопрос, как же Советы будут “самоуправлять”, если они лишатся исполкомов и что это будут за исполкомы, которые возвысятся над Советами?

О том, чтобы отдать местным Советам всю власть на местах, предоставить им самую широкую автономию, и речи в Киеве никогда не заводили. Проблема возможной федерализации Украины не обговаривалась в рамках конституционного процесса даже теоретически.

“Проект № 2” Конституции Украины, разработанный опять же под началом Кравчука и вынесенный 1 июля 1992 года Верховной Радой уже после провозглашения самостийности на всенародное обсуждение, был еще более централизованным. Возможность избрания облсоветов туманно допускалась как “вариант”. Самоуправление опять же ограничивалось лишь нижним уровнем.

Основной вариант проекта №2 сохранял лишь рудимент областного самоуправления в виде, якобы, облсоветов, которые не избирались бы, а формировались Советами нижнего уровня.

Парламенту уже давалось право по представлению Президента распускать, при желании, местные Советы, а филиалы Центра (областные управы, назначаемые президентом) могли приостановить любые акты местных Советов до решения соответствующего суда.

После некоторого обсуждения в народе проекта №2, 26 октября 1993 года на свет появился, казалось, окончательный проект украинской Конституции (№3). К тому моменту Кравчук уже объявил о досрочных парламентских и президентских выборах, уже прогремела грозная шахтерская забастовка, после которой стало вполне возможным говорить о федеративной Украине и местной автономии, не ожидая, что за это тебя сразу повлекут в кутузку.

Может быть, этим обстоятельством, а также резким неприятием предыдущего проекта в народе было вызвано появление в проекте №3 новой главы “Области (земли)”. В соответствии с ним, областям уделялось довольно большое внимание. Облсоветы не только должны были сохраниться, но к тому же они становились очень серьезным фактором внутренней политической жизни на Украине.

Законодательные и исполнительные функции в областях четко делились между облсоветами и главами исполкомов. Причем и те, и другие непосредственно избирались гражданами областей. Такая система весьма напоминает внутреннюю структуру американских штатов (законодательные легислатуры и губернаторы), что дало повод многим наблюдателям сделать вывод, что Украина делает робкие шаги на пути к федерализации, или, по меньшей мере, к некоторой децентрализации.

Показательно, что, если согласно унитарному проекту № 2, облсовет мог быть распущен в случае просто нарушения Конституции, то в более децентрализованном проекте № 3 роспуск облсовета допускался в случае “грубого нарушения Конституции и нежелания привести свое решение в соответствие с ней”.

Правда, и тут авторы проекта не могли обойтись без того, чтобы не наделить областные правительства (облисполкомы) некоторыми чертами все тех же “филиалов Центра”.

Вскоре состоялись выборы, власть поменялась, и проект Конституции № 3 от 26 октября 1993 г., пожалуй, лучший из проектов, был, судя по всему, похоронен. Новый проект разрабатывался чуть ли не на пустом месте новой комиссией (создана летом 1994 г.) в новом составе во главе с Кучмой и Морозом.

Эта же “битва за области” происходила не только в сфере теоретических рассуждений о будущей Конституции Украины. Эта битва происходила в реальности.

***

Формально говоря, Украина (УССР) была довольно децентрализованной республикой (как и все остальные республики Союза). Некоторые ученые даже рискнули заявить, что формально Украина уже была федеративной, поскольку за областями сохранились довольно широкие полномочия. Груз “унитаризации” тянула на себе партийная вертикаль власти, не предусмотренная строго говоря законодательством.

В конце 1990 года был принят Закон Украины о местном самоуправлении, который хоть и несколько урезал права областей, но тем не менее расширял полномочия горсоветов. (Тогда и появился термин Советы базового уровня” - мы называем его “нижним”). Объяснение этому довольно примитивно и весьма характерно для украинской политики: в более “демократических” и активных горсоветах Верховная Рада искала опору в борьбе с более “реакционными” облсоветами.

После провозглашения самостийности вертикаль партийной власти, на которой держалась централизация рухнула, и весной 1992 года, чтобы восполнить недостаток, Кравчук ввел институт своих представителей, еще больше ограничив власть облсоветов. В феврале 1994 года когда было ясно, что тогдашний режим уже дышал на ладан, маятник вновь качнулся в сторону регионов: представители президента упразднялись, вместо госадминистраций вводились вновь облисполкомы, а население впервые получило возможность напрямую избирать председателя облсовета. Его почему-то окрестили “губернатором”, хотя и с американскими, и с дореволюционными губернаторами в России он имел мало общего.

Видимо, таким образом официальный Киев пытался засвидетельствовать свою демократичность и заручиться поддержкой областного чиновничества.

Летом 1995 года Кучма, еще не растерявший послевыборных очков, добившись от Верхрады принятия конституционного соглашения, “отыграл все назад”, фактически восстановив пост наместника.

Любопытно, что первый, суперрадикальный, вариант Конституционного соглашения ( проект Закона “О государственной власти и местном самоуправлении в Украине”), опубликованный 3 декабря 1994 года, вообще и словом не упоминал облсоветы. После долгих торгов с Верхрадой в окончательном тексте соглашения облсоветы все же оставлены с очень куцыми полномочиями.

Заметим, как логически четко проводились перетряски:

Остается надеяться на то, что перед очередными выборами Кучма решится на некоторые послабления регионам тем более что пункт “расширение местных органов власти, регионов” значился в его официальной предвыборной программе. Когда-то ведь надо ее выполнять. Пишем новую Конституцию

***

Официальный Киев почему-то всегда испытывал какой-то трудно объяснимый страх перед регионами. Даже при казавшейся незыблемой власти большевиков.

В первые пять лет Советской власти на Украине еще сохранялось старое деление на губернии. Лишь в феврале 1919 года единый экономический комплекс Донбасс был выделен в Донецкую губернию из частей Харьковской, Екатеринославской губерний и вполне российской Области Войска Донского и почему-то присоединен к Украине.

Затем губернии стали множиться. К концу 1922 года их стало 10. Киевские чиновники, движимые постоянным страхом перед всевозможными Донецко-Криворожскими, Одесскими, Таврическими республиками ( в истории на самом деле их было даже больше), усиленно принялись искоренять губернии на Украине. Согласно постановлению ВУЦИК от 7 марта 1923 года, вместо 10 губерний и 102 уездов создано 53 округа. Объясняли это, якобы, упрощением и удешевлением системы управления.

К июню 1925 года были ликвидированы все губернии. Территория УССР состояла из Молдавской АССР и 41 округа, которые делились на 680 районов.

Но и этого оказалось мало. С 1930 года началась ликвидация и округов. Уже в конце того года Украина состояла из 484 районов и 18 городов центрального подчинения. Была осуществлена заветная мечта киевского бюрократа: никакой угрозы сепаратизма из регионов, практически бесконтрольная власть Центра на местах.

Но эта двухступенчатая система привела, вопреки ожиданию, к ослаблению принципа централизации. Нарушилась управляемость республикой. И большевики буквально через год, не дав киевскому чиновнику спокойно почивать на лаврах - в феврале 1932 года создали 5 областей. 17 промышленных районов Донбасса какое-то время оставались в прямом подчинении Центра (видимо, по причине особых бунтарских устремлений края). Донецкая область была создана лишь в июле 1932 г. Со следующего года области опять-таки слегка раздробили. На всякий случай. И эта система почти нетронутой держится до наших дней.

История киевского “крестового похода” против областей весьма поучительна. Сама жизнь демонстрирует, что управлять такой разнообразной и огромной страной как Украина без сильных самоуправляющихся промежуточных звеньев просто невозможно.

Смешно, но сейчас националисты из КУН в своем шумно разрекламированном проекте Конституции вознамерились, видимо, не осознавая этого, повторить опыт большевиков. В статье 141 они, напуганные гипотетическим сепаратизмом, предлагают поделить территорию Украины на 70-75 земель!

***

Другие, вполне цивилизованные государства, совершенно не опасаются в своих Конституциях фиксировать широкие полномочия регионов, их автономию. Приведем лишь соответствующие места Конституций даже не федеративных (об этом приходится лишь мечтать), а формально унитарных государств.

Конституция Итальянской республики (22 декабря 1947г.)

Статья 5. Республика, единая и неделимая, признает и поощряет местные автономии; осуществляет в тех сферах деятельности, которые входят в компетенцию государства, самую широкую административную децентрализацию; координирует принципы и методы своего законодательства с требованиями автономии и децентрализации.

Статья 115. Области являются автономными организациями с собственными правами и функциями согласно принципам, установленным в Конституцию.

Конституция Японии (вступила в силу 3 мая 1947 г.)

Статья 92. Положения в отношении организации и работы местных органов публичной власти устанавливаются законом в соответствии с принципом местной автономии.

Конституция Испании.

Статья 137. Государство по своей территориальной организации состоит из муниципалитетов, провинций и автономных сообществ, которые могут быть созданы. Все эти единицы пользуются автономией в управлении, касающемся их интересов.

Статья 143. … пограничные провинции с общими историческими, культурными и экономическими признаками, основные территории и провинции, образующие историческую региональную единицу, могут обладать самоуправлением и образовывать автономные сообщества в соответствии с положениями части VIII Конституции и их собственных статутов.

Статья 4. 2. Статуты автономных сообществ могут признавать особые флаги и гербовые знаки этих сообществ…

***

Но авторы нынешнего проекта Конституции Украины, к сожалению, выбрали в качестве образца не приведенные примеры. Проект, предусматривающий фактическую ликвидацию областного самоуправления и передачу ее функций в руки назначаемого президентом чиновника, видимо, списан с иного образца.

Когда-то нечто подобное было.

“Закон о переустройстве Империи”.

Народное голосование и выборы в рейхстаг... доказали, что германский народ, вопреки всяким внутриполитическим границам и противоречиям, слился в единое и внутреннее нерасторжимое целое...

Статья 1. Народные представительства областей упраздняются.

Статья 2. 1. Права верховенства областей переходят к империи.

2. Правительства земель подчиняются имперскому правительству.

Статья 3. Имперские наместники в землях подлежат должностному надзору имперского министра внутренних дел. (Фашистская Германия 30 января 1934 г. )

Дмитрий КОРНИЛОВ